Le statut juridique et les devoirs de l’élu municipal

Prud'homme c. Prud'homme, [2002] 4 RCS 663, 2002 CSC 85 (CanLII) Lien vers la décision 18                              Malgré l’apparition précoce des institutions municipales au Québec, les droits et les devoirs de l’élu municipal ne font toujours pas l’objet de dispositions législatives précises et regroupées. Les quelques obligations imposées à l’élu municipal par les lois pertinentes, loin de brosser un tableau complet de sa situation juridique, constituent pour la plupart des applications particulières d’un devoir général de veiller honnêtement et loyalement aux affaires de la municipalité.  Ainsi, les lois prévoient son obligation de voter, son droit à la rémunération, son obligation de déclarer ses intérêts pécuniaires, son devoir de loyauté qui l’oblige à s’abstenir de voter en cas de conflit d’intérêts, etc.  (Voir J. Tremblay, « La responsabilité de l’élu municipal et sa protection contre certaines pertes financières : récents développements », dans Développements récents en droit municipal (1998), 155, p. 157.) 19                              Face aux difficultés créées par le silence du législateur, les tribunaux québécois ont tenté de définir le statut juridique de l’élu municipal pour identifier ses droits et ses devoirs.  Ainsi, selon les circonstances, l’élu municipal a tantôt été qualifié de mandataire des citoyens, tantôt de représentant, législateur, officier ou fiduciaire.  Parfois, il a même été décrit comme un employé momentané. (Voir C. Jean, « Responsabilité civile délictuelle : la chasse aux élus et aux officiers municipaux est-elle ouverte? », dans Développements récents en droit municipal (1989), 183, p. 210; J.-F. Gaudreault-Desbiens, « Le traitement juridique de l’acte individuel fautif de l’élu municipal, source d’obligations délictuelles ou quasi délictuelles. Un essai de systématisation critique du droit positif québécois » (1993), 24 R.G.D. 469, p. 475-482.) 20                              Le caractère ambigu du statut juridique de l’élu municipal résulte de sa situation de représentant à la fois de la municipalité et de ses propres électeurs. Ce double rôle oblige à l’occasion l’élu à choisir entre les meilleurs intérêts de la municipalité, d’une part, et les revendications de ses électeurs, d’autre part (I. MacF. Rogers, Municipal Councillors’ Handbook (6e éd. 1993), p. 3).  En définitive, ce sont les circonstances qui détermineront quels intérêts l’élu favorisera.  Parfois, il pourra se voir contraint de justifier son choix.  Pour ce faire, il devra s’en rapporter à ses devoirs et, au besoin, établir une hiérarchie entre eux, en conservant toujours le souci primordial de l’intérêt général de la municipalité (Gaudreault-Desbiens, loc. cit., p. 484). 21                              De façon générale, l’élu municipal est un administrateur de la corporation municipale (art. 47 de la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C-19, et art. 79 du Code municipal du Québec, L.R.Q., ch. C-27.1).  À ce titre, ses droits et ses devoirs sont ceux d’un mandataire.  Aussi, dans le cadre de sa participation à l’action législative ou administrative du conseil, il n’est pas personnellement responsable de ses actes à moins qu’il n’ait agi frauduleusement ou avec une négligence grossière équivalant à une faute lourde.  Il n’est pas non plus responsable des actes ultra vires de la municipalité, sauf mauvaise foi ou intention de nuire de sa part (Jean, loc. cit., p. 211; I. MacF. Rogers, The Law of Canadian Municipal Corporations (2e éd. (feuilles mobiles)), p. 214.16). Toutefois, hors du cadre de l’action collégiale du conseil, l’élu municipal demeure en principe personnellement responsable de son acte individuel fautif. 22                              Les tribunaux ont retenu la responsabilité personnelle de l’élu municipal non seulement pour une violation de ses obligations légales, mais aussi pour un manquement aux devoirs « inhérents » à sa charge.  À titre d’exemples, la jurisprudence a reconnu que l’élu municipal avait le devoir de promouvoir le respect de l’ordre public, de ne pas favoriser ses intérêts privés aux dépens de ceux de la municipalité, de s’assurer du contrôle et de la sécurité des archives et des documents municipaux, de superviser et de suivre les travaux municipaux, de s’informer des détails importants de l’administration municipale, de choisir judicieusement les employés de la ville et de s’assurer de l’intégrité de son service de police.  Plus particulièrement, des jugements ont reconnu l’existence d’un devoir de divulguer les informations susceptibles d’affecter la bonne administration des affaires publiques.  Dans un esprit de systématisation, ces devoirs inhérents peuvent tous être considérés comme des applications particulières d’un devoir général de veiller aux intérêts et à la bonne administration des affaires de la municipalité (Gaudreault-Desbiens, loc. cit., p. 484-485). 23                              Quoique sommaire, ce bref survol permet de conclure que la relation qui existe entre l’élu municipal et les différents acteurs de la vie municipale lui confère un statut juridique hybride.  À la fois promoteur des intérêts subjectifs de ses électeurs et défenseur des intérêts objectifs de la municipalité, l’élu doit souvent faire des choix difficiles que lui imposent des devoirs importants et parfois conflictuels.  Ses fonctions l’obligent à justifier ces choix dans le cadre d’un organisme à fonction délibérative. Ainsi, au cours des débats du conseil ou des organismes municipaux, il doit expliquer et défendre ses options.  Il doit aussi les exposer et les justifier publiquement devant ses commettants ou certains d’entre eux.  Son droit et même son obligation de parole constituent un aspect important de l’exercice de ses fonctions d’administrateur municipal.

La corruption au Canada : Définitions et exécution

rédigé par Deloitte S.E.N.C.R.L./s.r.l.

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Principaux contributeurs: Anne-Marie Lynda Boisvert, Peter Dent et Ophélie Brunelle Quraishi

préparé pour SÉCURITÉ PUBLIQUE CANADA

Tiré de : http://publications.gc.ca/collections/collection_2015/sp-ps/PS18-10-2014-fra.pdf

DÉFINITION DE L’ARTICLE 118 ET INTERPRÉTATION JURISPRUDENTIELLE (définition de fonctionnaire)

Thibault c. R., 2014 QCCQ 6474 (CanLII)

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[18]        L’article 118 C.cr. apporte une définition de la notion de fonctionnaire dans le cadre de l’application de l’article 122 de la même loi. Le fonctionnaire, au sens de cette disposition, serait entre autres la personne qui est nommée pour remplir une fonction publique.

[19]        En anglais, « official », qui a aussi comme synonyme le mot « officer », représente « a person holding public office or having official duties » et peut également recevoir le vocable d’officier en français.

[20]        Dans la cause R. c. Lafrance, la Cour d’appel du Québec précise qu’au sens du Code criminel, pour être un fonctionnaire, il n’est pas nécessaire d’occuper un poste permanent dans l’administration gouvernementale. Selon elle, le critère le plus important est le fait que la personne ait des responsabilités et une autorité qui la placent dans un poste de confiance et qui soit sujet, d’une certaine manière, à l’autorité du gouvernement.

[21]        Dans C.L. c. La Reine la Cour d’appel a eu à trancher la question de savoir si un contractuel engagé par un organisme gouvernemental pouvait être considéré comme un fonctionnaire au sens du Code criminel. Elle indique : « La notion de fonctionnaire du Code criminel est plus large que l’acceptation commune de ce terme puisqu’en général dans ce dernier cas, l’une des conditions essentielles du statut est la permanence de l’emploi ».  Pour la Cour d’appel, la notion de remplir une fonction publique retrouve une importance primordiale. Au paragraphe 27 de la décision, les juges donnent plusieurs exemples de décisions où des individus ont été considérés comme étant des fonctionnaires au sens des articles 118 et 122 C.cr. :

•         un employé de Radio-Canada;

•         un employé sous-contractant de la Société d’habitation du Québec;

•         un ministre du gouvernement;

•         un membre du Conseil législatif de la province de Québec nommé par arrêté en conseil;

•         un sénateur.

[22]        Pour la Cour d’appel, il n’y a rien d’incompatible à ce que la fonction soit celle de mandataire, et pour elle, le critère le plus important est celui qui veut que la personne ait des responsabilités et une autorité qui la place dans un poste de confiance.

[23]        Dans l’arrêt R. c. Yellow Old Woman, la Cour d’appel de l’Alberta a eu à se prononcer sur les notions de fonctionnaire prévues auxarticles 118 et 122 C.cr. dans le cas d’une accusée faisant face à des infractions d’abus de confiance alors qu’elle aurait accepté des montants d’argent à titre de directrice de la santé d’un organisme communautaire et comme chef d’une nation autochtone.

[24]        Dans ce dossier, on reprochait à l’accusée d’avoir détourné une partie des subventions reçues dans le cadre de l’engagement d’un employé sans que le gouvernement ni le conseil de bande n’en furent avisés.

[25]        C’est en s’inspirant de l’arrêt Sheets que la Cour d’appel règle la question en établissant que la définition de l’article 118 ne se limite pas à la personne qui détient une charge pour le gouvernement fédéral ou provincial. Selon elle, l’interprétation donnée par la Cour suprême inclut dans la notion de fonctionnaire une personne occupant une position de devoir, d’autorité ou de confiance dans un service public ou autre service de même nature. Dans ce dernier arrêt, la Cour suprême indique ne déceler aucune intention du Parlement d’établir une différence selon la méthode par laquelle on accède à une fonction publique. Dans le cas de Sheets, il s’agissait d’un échevin municipal.

Un député ne jouit d'aucune immunité au regard des infractions pénales ou criminelles qu'il peut commettre / définition de «fonctionnaire», de «charge» et «emploi»

Fillion c. R., 2006 QCCA 244 (CanLII)

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[5] Au sens de l’article 118 C.cr., un «fonctionnaire» est une personne qui «détient une charge ou un emploi» ou qui «est nommée pour remplir une fonction publique» soit, notamment, «une charge ou fonction sous l’autorité du gouvernement», entendu comme le gouvernement du Canada, le gouvernement d’une province ou Sa Majesté du chef du Canada ou d’une province.

[6] Il a déjà été décidé qu'un ministre, un membre du Conseil législatif, un sénateur et un fonctionnaire municipal élu peuvent être qualifiés de «fonctionnaires» en vertu de cette disposition. Cette question a été examinée récemment par la Cour dans Lafrance c. R. Elle a rappelé que la notion de fonctionnaire au Code criminel «plus large que l’acception commune de ce terme».

[7] L'appelant réplique qu'il n'a pas été «nommé» pour remplir une fonction publique. Or, l'article 118 C.cr. ne fait pas de distinction entre les fonctionnaires nommés et les fonctionnaires élus et la disposition ne fait voir aucune intention du Parlement d'établir une distinction selon la méthode grâce à laquelle on accède à une fonction publique.

[9] L'appelant oublie que la définition de «charge» ou «emploi» n'est pas exhaustive, le législateur ayant utilisé le terme «notamment» afin, précisément, de ne pas limiter la portée de la définition. Or, en son sens ordinaire, le mot «charge» signifie «un poste de responsabilité, de confiance ou d'autorité, spécialement dans le service public, une corporation, une société, ou organisation semblable» ou «un poste auquel certains devoirs se rattachent, spécialement un poste de confiance, d'autorité ou de service relevant d'une autorité constituée».

[10] Il ne fait pas de doute qu'un député occupe un poste de responsabilité et de confiance dans le service public ou relevant d'une autorité constituée. L'appelant était un «fonctionnaire» au sens des articles 122 et 118 du Code criminel.

[16] L'Assemblée Nationale reconnaît donc expressément la compétence des juridictions pénales pour juger le comportement répréhensible des députés. Un député ne jouit d'aucune immunité au regard des infractions pénales ou criminelles qu'il peut commettre

La notion de fonctionnaire du Code criminel est plus large que l'acception commune de ce terme et les critères correspondant à la définition législative et jurisprudentielle applicable

R. c. C.L., 2002 CanLII 35073 (QC C.A.)

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[23] Une remarque préliminaire s'impose. La notion de fonctionnaire du Code criminel est plus large que l'acception commune de ce terme, puisqu'en général, dans ce dernier cas, l'une des conditions essentielles du statut est la permanence d'emploi. C'est d'ailleurs ce qu'a fait remarquer le juge Pigeon dans Doré c. Procureur général du Canada, 1974 CanLII 153 (C.S.C.), [1975] 1 R.C.S. 756 p. 758.

[24] C'est ainsi que, dans la langue de tous les jours, on retrouve les définitions suivantes:

Le petit Robert : fonctionnaire : «personne qui remplit une fonction publique; personne qui occupe, en qualité de titulaire, un emploi permanent dans les cadres d'une administration publique».

Le Grand dictionnaire encyclopédique Larousse : fonctionnaire : «1) agent public, nommé dans un emploi permanent, a été titularisé dans un grade de la hiérarchie des administrations de l'État; 2) titulaire d'une fonction publique. ENCYCL : l'exigence de la nomination dans un emploi permanent exclut de la catégorie des fonctionnaires, les agents temporaires ou intérimaires. L'exigence de la titularisation exclut de cette catégorie les stagiaires, contractuels et auxiliaires».

The dictionary of Canadian law : official : «any person employed in, on occupying a position of responsibility, the service of Her Majesty and includes any person formerly so employed or formerly occupying such position».

[25] Il en est également ainsi en droit administratif où les employés contractuels occasionnels du gouvernement ne sont pas considérés comme des fonctionnaires. L'auteur René Dussault, dans son Traité de droit administratif, (R. DUSSAULT et L. BORGEAT, Traité de droit administratif, 2e éd., Québec, P.U.L., 1986, p. 240) écrit à cet égard:

«Il s'agit de tous ces collaborateurs de l'État qui, dans des conditions très variables, participent à l'accomplissement de tâches de service public, en vertu d'un simple contrat de louage de services régi principalement par le droit commun; on a recours à eux pour une période donnée en vue d'un travail prédéterminé avec un objectif bien défini qui ne peut être exécuté par le personnel régulier du ministère ou de l'organisme en cause ni par un employé occasionnel; de ce fait, les employés contractuels ne sont pas soumis au statut général de la fonction publique et ne sont pas considérés comme fonctionnaires.»

[26] La jurisprudence pénale sur la question n'est pas nombreuse. L'ancêtre de l'article 118 C.cr. (art. 99 C.cr. jusqu'en 1985) était rédigé, quant aux paragraphes en jeu ici, de façon rigoureusement identique, ce qui permet de nous référer donc aux précédents antérieurs à 1985.

[27] C'est ainsi que les tribunaux canadiens ont conclu que les personnes suivantes étaient des fonctionnaires: Un employé de la Société Radio-Canada; un employé sous contrat de la Société d'habitation du Québec; un ministre, [1959] R.C.S. 678); un membre du Conseil législatif; un sénateur; un fonctionnaire municipal élu; un employé de la Commission des liqueurs du Québec; un directeur d'une succursale de la Société centrale d'hypothèque et de logement; un ingénieur de Hydro-Québec; un gérant de succursale postale; un inspecteur agraire; un directeur général de la Ville de Québec; un policier (références omises).

[28] Au contraire, n'ont pas été qualifiées de fonctionnaires les personnes suivantes: Un inspecteur autorisé au sens de la Loi sur les produits agricoles, les produits marins et les aliments; un syndic; un directeur des HEC; un employé du Community Resource Services (compagnie privée sans but lucratif); un pilote d'hélicoptère dont l'employeur avait un contrat avec un ministère canadien (références omises).

[29] Pour décider donc si l'appelant correspond à la définition législative et jurisprudentielle, il convient, dans un premier temps, d'identifier précisément le rôle contractuel qu'il jouait et, dans un second temps, de déterminer, eu égard aux critères posés par la jurisprudence, le profil exact de ses fonctions.

[41] Quels sont les critères qui, appliqués en l'espèce, peuvent permettre de décider si l'appelant n'était qu'un simple consultant contractuel ou un fonctionnaire au sens élargi donné à ce terme?

[42] Le premier critère, qui n'est pas pertinent et doit donc être écarté, est la qualification juridique de la relation contractuelle. Dans Procureur général du Québec c. Cyr, [1984] C.A. 254, le juge Claire L'Heureux-Dubé, alors à la Cour d'appel, écrivait:

« La relation contractuelle, qu'il s'agisse d'un mandat ou d'un louage de service, n'affecte en rien l'issue du litige. Il n'y a rien d'incompatible en soi à ce qu'une charge ou fonction soit celle de mandataire. Par ailleurs, le contrat intervenu entre la Société et Transit Inc. est intitulé «Contrat de location de service».»

[43] Le second critère est la sujétion de la personne à l'autorité du gouvernement. La chose ne fait pas de doute ici. Le rôle du Secrétariat était clairement défini. Celui-ci devait préparer des études de façon à permettre au gouvernement du Québec de restructurer l'administration publique, le tout sous le contrôle du Secrétaire. L'appelant dépendait hiérarchiquement du Secrétaire général, lui-même fonctionnaire gouvernemental permanent.

[44] Le troisième critère qui m'apparaît le plus important est que cette personne ait des responsabilités et une autorité qui le placent dans un poste de confiance.

[45] Dans R. c. Pruss, précité, le juge Trainor écrivait:

«To become an official, the person must clearly be put in the position of trust.»

[46] En bref un fonctionnaire, au sens du Code criminel, est une personne qui œuvre pour l'État, qui remplit un emploi de confiance à titre de conseiller ou autre dans une dynamique de réalisation ou de promotion des intérêts de l'État.

[47] Je n'ai donc pas d'hésitation à conclure que l'appelant remplissait toutes et chacune des conditions. Il était, en effet, au coeur même d'un Secrétariat rattaché au ministère du Conseil exécutif jouant un rôle central au sein de l'État. Les fonctions et obligations décrites plus haut montrent qu'il occupait un poste de confiance, un poste de responsabilité, un poste d'autorité lui donnant de véritables pouvoirs dans l'attribution des contrats de recherche et dans l'identification des personnes susceptibles de remplir ces commandes. C'est l'utilisation de cette autorité et de ces fonctions qui lui a permis d'obtenir les avantages personnels.

[48] Je suis donc d'avis que le premier juge n'a pas commis d'erreur de droit en le trouvant coupable des chefs d'accusation tels que constitués.

[49] Quant à l'argument subsidiaire de l'appelant qu'il ignorait son statut de fonctionnaire, la preuve à cet égard me paraît claire. L'appelant se considérait, effet, comme faisant partie du gouvernement. Les témoins entendus au cours du procès l'ont toujours considéré comme un intermédiaire entre eux et le Secrétariat. Enfin, M… G… a témoigné que l'appelant lui-même lui a dit qu'il avait quitté son poste auprès de [la Compagnie B], parce qu'il se disait «…être au gouvernement». Il n'ignorait donc pas son statut (référence omise).