En matière d'administration publique, la corruption, c'est de la gangrène et les tribunaux doivent sévir pour en éviter la propagation

Corbeil c. R., 2010 QCCA 1628 (CanLII)

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[31]           Je suis d'avis que la peine juste pour ce crime aurait été une détention dans la collectivité durant un an. Certainement pas une absolution absolue ou conditionnelle comme le suggérait l'appelant. En matière d'administration publique, la corruption, c'est de la gangrène et les tribunaux doivent sévir pour en éviter la propagation.

Le statut juridique et les devoirs de l’élu municipal

Prud'homme c. Prud'homme, [2002] 4 RCS 663, 2002 CSC 85 (CanLII) Lien vers la décision 18                              Malgré l’apparition précoce des institutions municipales au Québec, les droits et les devoirs de l’élu municipal ne font toujours pas l’objet de dispositions législatives précises et regroupées. Les quelques obligations imposées à l’élu municipal par les lois pertinentes, loin de brosser un tableau complet de sa situation juridique, constituent pour la plupart des applications particulières d’un devoir général de veiller honnêtement et loyalement aux affaires de la municipalité.  Ainsi, les lois prévoient son obligation de voter, son droit à la rémunération, son obligation de déclarer ses intérêts pécuniaires, son devoir de loyauté qui l’oblige à s’abstenir de voter en cas de conflit d’intérêts, etc.  (Voir J. Tremblay, « La responsabilité de l’élu municipal et sa protection contre certaines pertes financières : récents développements », dans Développements récents en droit municipal (1998), 155, p. 157.) 19                              Face aux difficultés créées par le silence du législateur, les tribunaux québécois ont tenté de définir le statut juridique de l’élu municipal pour identifier ses droits et ses devoirs.  Ainsi, selon les circonstances, l’élu municipal a tantôt été qualifié de mandataire des citoyens, tantôt de représentant, législateur, officier ou fiduciaire.  Parfois, il a même été décrit comme un employé momentané. (Voir C. Jean, « Responsabilité civile délictuelle : la chasse aux élus et aux officiers municipaux est-elle ouverte? », dans Développements récents en droit municipal (1989), 183, p. 210; J.-F. Gaudreault-Desbiens, « Le traitement juridique de l’acte individuel fautif de l’élu municipal, source d’obligations délictuelles ou quasi délictuelles. Un essai de systématisation critique du droit positif québécois » (1993), 24 R.G.D. 469, p. 475-482.) 20                              Le caractère ambigu du statut juridique de l’élu municipal résulte de sa situation de représentant à la fois de la municipalité et de ses propres électeurs. Ce double rôle oblige à l’occasion l’élu à choisir entre les meilleurs intérêts de la municipalité, d’une part, et les revendications de ses électeurs, d’autre part (I. MacF. Rogers, Municipal Councillors’ Handbook (6e éd. 1993), p. 3).  En définitive, ce sont les circonstances qui détermineront quels intérêts l’élu favorisera.  Parfois, il pourra se voir contraint de justifier son choix.  Pour ce faire, il devra s’en rapporter à ses devoirs et, au besoin, établir une hiérarchie entre eux, en conservant toujours le souci primordial de l’intérêt général de la municipalité (Gaudreault-Desbiens, loc. cit., p. 484). 21                              De façon générale, l’élu municipal est un administrateur de la corporation municipale (art. 47 de la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C-19, et art. 79 du Code municipal du Québec, L.R.Q., ch. C-27.1).  À ce titre, ses droits et ses devoirs sont ceux d’un mandataire.  Aussi, dans le cadre de sa participation à l’action législative ou administrative du conseil, il n’est pas personnellement responsable de ses actes à moins qu’il n’ait agi frauduleusement ou avec une négligence grossière équivalant à une faute lourde.  Il n’est pas non plus responsable des actes ultra vires de la municipalité, sauf mauvaise foi ou intention de nuire de sa part (Jean, loc. cit., p. 211; I. MacF. Rogers, The Law of Canadian Municipal Corporations (2e éd. (feuilles mobiles)), p. 214.16). Toutefois, hors du cadre de l’action collégiale du conseil, l’élu municipal demeure en principe personnellement responsable de son acte individuel fautif. 22                              Les tribunaux ont retenu la responsabilité personnelle de l’élu municipal non seulement pour une violation de ses obligations légales, mais aussi pour un manquement aux devoirs « inhérents » à sa charge.  À titre d’exemples, la jurisprudence a reconnu que l’élu municipal avait le devoir de promouvoir le respect de l’ordre public, de ne pas favoriser ses intérêts privés aux dépens de ceux de la municipalité, de s’assurer du contrôle et de la sécurité des archives et des documents municipaux, de superviser et de suivre les travaux municipaux, de s’informer des détails importants de l’administration municipale, de choisir judicieusement les employés de la ville et de s’assurer de l’intégrité de son service de police.  Plus particulièrement, des jugements ont reconnu l’existence d’un devoir de divulguer les informations susceptibles d’affecter la bonne administration des affaires publiques.  Dans un esprit de systématisation, ces devoirs inhérents peuvent tous être considérés comme des applications particulières d’un devoir général de veiller aux intérêts et à la bonne administration des affaires de la municipalité (Gaudreault-Desbiens, loc. cit., p. 484-485). 23                              Quoique sommaire, ce bref survol permet de conclure que la relation qui existe entre l’élu municipal et les différents acteurs de la vie municipale lui confère un statut juridique hybride.  À la fois promoteur des intérêts subjectifs de ses électeurs et défenseur des intérêts objectifs de la municipalité, l’élu doit souvent faire des choix difficiles que lui imposent des devoirs importants et parfois conflictuels.  Ses fonctions l’obligent à justifier ces choix dans le cadre d’un organisme à fonction délibérative. Ainsi, au cours des débats du conseil ou des organismes municipaux, il doit expliquer et défendre ses options.  Il doit aussi les exposer et les justifier publiquement devant ses commettants ou certains d’entre eux.  Son droit et même son obligation de parole constituent un aspect important de l’exercice de ses fonctions d’administrateur municipal.

Quand le cadeau devient un avantage au sens criminel du terme

R. v. Pilarinos, 2002 BCSC 1267 (CanLII)

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[203]                       In R. v. Hinchey, supra, the Court was aware of the danger of convicting someone for accepting a small or trivial gift and stated that s. 121(1) was not enacted to criminalize such conduct.  A gift must constitute a benefit to form part of the actus reus of the offence.  All of the circumstances must be objectively assessed when determining whether a gift is a “benefit”.  The majority of the Court referred to some guidelines to consider in making this determination, including:

i)   the relationship between the parties.  Are they friends or business acquaintances? Is there a history of reciprocal arrangements, such as buying each other lunch or dinner?  Was the gift in the context of an on-going friendship, such as a birthday gift?

ii)  the size or scope of the benefit.  Is it a cup of coffee or a car?

iii) the manner in which the gift was bestowed.  Was it done in secret or in the open?

iv)  the official or employees' function in government

v)   the nature of the giver’s dealings with the government

vi)  the connection, if any, with the giver’s dealings and the official or employee’s job

vii) the state of mind of the receiver and the giver (as it relates to the actus reus)

La corruption au Canada : Définitions et exécution

rédigé par Deloitte S.E.N.C.R.L./s.r.l.

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Principaux contributeurs: Anne-Marie Lynda Boisvert, Peter Dent et Ophélie Brunelle Quraishi

préparé pour SÉCURITÉ PUBLIQUE CANADA

Tiré de : http://publications.gc.ca/collections/collection_2015/sp-ps/PS18-10-2014-fra.pdf

L’importance de l’al. 121(1)c) pour garantir l’intégrité et la fiabilité des fonctionnaires - application des enseignements de l’al. 121(1)c) au niveau municipal

R. c. Hinchey, [1996] 3 RCS 1128, 1996 CanLII 157 (CSC)

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9                 Il ne peut y avoir aucun doute quant à l’importance et à la portée de cet alinéa.  Il est conçu pour garantir l’intégrité et la fiabilité des fonctionnaires.  Les gouvernements fédéral, provinciaux et municipaux exercent leurs activités sur une très grande échelle.  L’ampleur et le nombre des marchés auxquels les gouvernements sont parties sont tels que leur incidence est extrêmement importante non seulement pour le monde des affaires, mais aussi pour l’ensemble de la population.  Il ne s’agit pas là d’une critique des actions des gouvernements, mais plutôt d’une constatation de la réalité de la société actuelle.  L’ampleur et l’importance des activités gouvernementales nécessitent non seulement une intégrité sans faille de la part de ses employés et dirigeants, mais aussi que cette intégrité et cette fiabilité soient évidentes aux yeux de toute la société.  Si les marchés gouvernementaux étaient conclus en fonction des bénéfices accordés aux fonctionnaires plutôt qu’en fonction de leurs avantages propres et de leurs coûts, c’est la structure même des gouvernements et de la société qui serait minée.  S’il est possible d’obtenir des marchés des gouvernements en accordant des bénéfices à leurs employés, toute la fonction publique devient suspecte et est déshonorée.  L’importance fondamentale de cet alinéa doit apparaître à tous.  Il a pour but de garantir l’intégrité des fonctionnaires.  L’interprétation et l’application de l’alinéa doivent prendre en considération l’importance vitale de ce but.

DÉFINITION DE L’ARTICLE 118 ET INTERPRÉTATION JURISPRUDENTIELLE (définition de fonctionnaire)

Thibault c. R., 2014 QCCQ 6474 (CanLII)

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[18]        L’article 118 C.cr. apporte une définition de la notion de fonctionnaire dans le cadre de l’application de l’article 122 de la même loi. Le fonctionnaire, au sens de cette disposition, serait entre autres la personne qui est nommée pour remplir une fonction publique.

[19]        En anglais, « official », qui a aussi comme synonyme le mot « officer », représente « a person holding public office or having official duties » et peut également recevoir le vocable d’officier en français.

[20]        Dans la cause R. c. Lafrance, la Cour d’appel du Québec précise qu’au sens du Code criminel, pour être un fonctionnaire, il n’est pas nécessaire d’occuper un poste permanent dans l’administration gouvernementale. Selon elle, le critère le plus important est le fait que la personne ait des responsabilités et une autorité qui la placent dans un poste de confiance et qui soit sujet, d’une certaine manière, à l’autorité du gouvernement.

[21]        Dans C.L. c. La Reine la Cour d’appel a eu à trancher la question de savoir si un contractuel engagé par un organisme gouvernemental pouvait être considéré comme un fonctionnaire au sens du Code criminel. Elle indique : « La notion de fonctionnaire du Code criminel est plus large que l’acceptation commune de ce terme puisqu’en général dans ce dernier cas, l’une des conditions essentielles du statut est la permanence de l’emploi ».  Pour la Cour d’appel, la notion de remplir une fonction publique retrouve une importance primordiale. Au paragraphe 27 de la décision, les juges donnent plusieurs exemples de décisions où des individus ont été considérés comme étant des fonctionnaires au sens des articles 118 et 122 C.cr. :

•         un employé de Radio-Canada;

•         un employé sous-contractant de la Société d’habitation du Québec;

•         un ministre du gouvernement;

•         un membre du Conseil législatif de la province de Québec nommé par arrêté en conseil;

•         un sénateur.

[22]        Pour la Cour d’appel, il n’y a rien d’incompatible à ce que la fonction soit celle de mandataire, et pour elle, le critère le plus important est celui qui veut que la personne ait des responsabilités et une autorité qui la place dans un poste de confiance.

[23]        Dans l’arrêt R. c. Yellow Old Woman, la Cour d’appel de l’Alberta a eu à se prononcer sur les notions de fonctionnaire prévues auxarticles 118 et 122 C.cr. dans le cas d’une accusée faisant face à des infractions d’abus de confiance alors qu’elle aurait accepté des montants d’argent à titre de directrice de la santé d’un organisme communautaire et comme chef d’une nation autochtone.

[24]        Dans ce dossier, on reprochait à l’accusée d’avoir détourné une partie des subventions reçues dans le cadre de l’engagement d’un employé sans que le gouvernement ni le conseil de bande n’en furent avisés.

[25]        C’est en s’inspirant de l’arrêt Sheets que la Cour d’appel règle la question en établissant que la définition de l’article 118 ne se limite pas à la personne qui détient une charge pour le gouvernement fédéral ou provincial. Selon elle, l’interprétation donnée par la Cour suprême inclut dans la notion de fonctionnaire une personne occupant une position de devoir, d’autorité ou de confiance dans un service public ou autre service de même nature. Dans ce dernier arrêt, la Cour suprême indique ne déceler aucune intention du Parlement d’établir une différence selon la méthode par laquelle on accède à une fonction publique. Dans le cas de Sheets, il s’agissait d’un échevin municipal.

L'intention requise relativement à l'infraction prévue à l'article 121 (2) Ccr

R. v. Greenwood, 1991 CanLII 2730 (ON CA)

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Section 121(2) creates a somewhat different offence than those created in s. 121(1). It too, however, requires proof that valuable consideration was given for a specific purpose (s. 121(2)(a)) or with a specific intent (s. 121(2)(b)). Like the offences created by s. 121(1)(a), (d), (e) and (f), culpability under s. 121(2) rests in the purpose or intent which accompanies the doing of the prohibited conduct.

L'impact du financement politique & les limites applicables aux dépenses publicitaires des tiers

Harper c. Canada (Procureur général), 2004 CSC 33 (CanLII), [2004] 1 RCS 827

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100                           À mon sens, les conclusions du Rapport Lortie peuvent être invoquées,  dans le présent pourvoi, pour décider si les limites applicables aux dépenses publicitaires des tiers sont justifiées.  De fait, dans des décisions antérieures, notre Cour a déjà donné d’importantes indications sur l’importance des objectifs suivants, sur le fondement du Rapport Lortie; voir Harvey, Libman et Figueroa, précités.

(i)      Favoriser l’égalité dans le débat politique                

101                           Comme je l’ai expliqué précédemment, l’égalité dans le débat politique est l’élément central du modèle égalitaire; voir Libman, par. 61.  Cette égalité contribue à la tenue de débats politiques approfondis, en plus d’être importante pour le maintien de l’intégrité du processus électoral et de l’équité du résultat du scrutin; voir Libman, par. 47.  Ces préoccupations sont toujours urgentes et réelles dans « toute société qui prétend suivre les préceptes d’une société libre et démocratique »; voir Harvey, par. 38.

(ii)      Préserver l’intégrité du système de financement applicable aux candidats et aux partis

102                           Le système de financement électoral est le mécanisme principal par lequel  l’État favorise l’égalité dans le débat politique.  La Cour a souligné en ces termes l’importance de ce système dans l’arrêt Figueroa, par. 72 :

Il ne faut pas que les mécanismes et les règles qui régissent le processus de formation des gouvernements soient trop vulnérables.  Comme le financement électoral est un élément essentiel de ce processus, il est très important de protéger l’intégrité de ce régime.

En conséquence, l’intégrité du régime de plafonnement des dépenses applicable aux candidats et aux partis est un objectif urgent et réel.

(iii)      Maintenir la confiance dans le processus électoral

103                           Le maintien de la confiance dans le processus électoral est essentiel pour préserver l’intégrité du système électoral, qui est la pierre angulaire de la démocratie au Canada.  Dans R. c. Oakes, 1986 CanLII 46 (CSC), [1986] 1 R.C.S. 103, p. 136, le juge en chef Dickson a conclu que la foi dans les institutions sociales et politiques qui favorisent la participation des particuliers et des groupes dans la société revêt une importance capitale dans une société libre et démocratique.  Si les Canadiens ne croient pas en leur système électoral, ils seront dissuadés de participer utilement au processus électoral.  Facteur plus important encore, ils ne feront plus confiance aux députés qu’ils ont élus.  La confiance dans le processus électoral constitue donc un objectif urgent et réel.

Définition d'une dépense électorale

En période électorale

Toute dépense ayant trait à une élection doit être obligatoirement payée à même le fonds électoral, être autorisée par le candidat et apparaître dans le rapport de dépenses électorales.

La Loi stipule qu’une dépense électorale est le coût de tout bien ou service utilisé pendant la période électorale pour :

• favoriser ou défavoriser, directement ou indirectement, l’élection d’un candidat;
• diffuser ou combattre le programme d’un candidat;
• approuver ou désapprouver des mesures préconisées ou combattues par un candidat;
• approuver ou désapprouver des actes accomplis ou proposés par un candidat.

La période électorale débute le 44^e jour précédant celui fixé pour le scrutin et se termine le jour du scrutin à la fermeture des bureaux de vote.

Type de dépenses électorales

Différents types de dépenses électorales peuvent être faites lors de la période électorale, soit :

• publicité;
• biens et services;
• location de locaux;
• voyages et repas;
• dépenses autres qu’électorales.

Les dépenses de publicité sont généralement les plus fréquentes et aussi celles qui grèvent la plus grande partie du budget d’une campagne électorale. Elles nécessitent le plus d’attention afin que les règles prescrites à leur égard dans la Loi sur les élections scolaires soient respectées.

En effet, toute publicité ou matériel électoral doit être identifié conformément à la Loi pour être considéré, le cas échéant, dans une demande de remboursement.

Pièces justificatives

Il est important de se rappeler que toutes les dépenses doivent être accompagnées de pièces justificatives telles que :

• factures;
• échantillons de matériel publicitaire (par exemple, des macarons ou des affiches);
• page de journal dans lequel a paru un message publicitaire;
• attestation de publicité ou photographie lorsqu’il s’agit de grands panneaux publicitaires;
• cassettes audio ou vidéo lorsqu’il s’agit de publicité à la radio ou à la télévision.

Tiré de: Le Directeur Général des Élections du Québec

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http://www.electionsquebec.qc.ca/francais/scolaire/financement-et-depenses-electorales/definition-d-une-depense-electorale.php

Deux éléments doivent être examinés pour décider si l'élu municipal est dans l'exercice de ses fonctions

Beaulieu c. Packington (Municipalité de), 2008 QCCA 442 (CanLII)

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[43]           La Cour a conclu que le conseiller municipal était dans l'exercice de ses fonctions municipales même si celles-ci n'ont pas été exercées lors d'une séance du conseil, à la condition que l'acte posé résulte de son mandat :

Les fonctions municipales, comme les autres fonctions publiques, ne s'exercent pas seulement autour d'une table de délibérations. Elles suivent l'officier public dans tous les actes qu'il pose, en tant qu'officier public, et ses actes revêtent et gardent le même caractère d'autorité ou de responsabilité lorsqu'ils sont faits en raison même des fonctions qu'il exerce ou, si l'on veut, lorsqu'ils sont posés ou exercés dans l'intérêt public. Ainsi le maire d'une municipalité, quelles que soient les circonstances de lieu, de temps et de personnes, n'abdique nullement son caractère d'officier public, lorsqu'il prend une initiative ou accomplit un devoir inhérent à sa fonction. Il en est de même d'un conseiller municipal, d'un commissaire d'écoles ou d'un syndic de fabrique. En d'autres termes, pour déterminer le caractère de ces fonctions publiques, il suffit de se demander si l'acte accompli résulte du mandat confié à cet officier ou si ce dernier n'a fait qu'agir en une qualité purement personnelle.

[…]

Je dirai davantage. Si le maire d'une municipalité va rencontrer chez lui un conseiller, ou si encore, un conseiller municipal va rencontrer un de ses collègues pour connaître ses vues sur un problème municipal, j'estime que ce conseiller garde toujours son caractère d'officier public et qu'il est, dans une telle occurrence, dans l'exercice de ses fonctions publiques.

Je conclus donc en disant que le barème qui doit nous guider dans une telle matière est celui-ci : si la personne dans l'intérêt de la municipalité, fait, étant un officier municipal, une communication qu'elle a intérêt à faire et qu'elle la fait à une personne qui a un intérêt correspondant à la recevoir, il y a, par la coexistence de ces divers éléments, une preuve que la personne a agi dans l'exercice de ses fonctions.

(Je souligne).

[44]           Dans son article « Le traitement juridique de l'acte individuel fautif de l'élu municipal, source d'obligations délictuelles ou quasi délictuelles. Un essai de systématisation critique du droit positif québécois », l'auteur Jean-François Gaudreault-Desbiens fait remarquer que chaque cas constitue un cas d'espèce. Il dégage cependant un cadre d'analyse qui me paraît valable :

[…] il faut retenir de cette étude de la notion d'exercice des fonctions que le critère de base de cette notion est le bénéfice ou l'intérêt que la municipalité tire de l'acte posé par l'élu municipal. Ceci impose, d'une part, d'examiner la finalité de l'acte et, d'autre part, d'en étudier la pertinence au regard des affaires municipales. Ainsi, l'acte posé pour des motifs strictement personnels à l'élu et n'ayant aucun lien de pertinence avec les affaires municipales sera le plus souvent posé hors de l'exercice des fonctions. L'examen consiste en fait à vérifier l'existence d'un lien logique entre l'acte posé et l'intérêt ou le bénéfice que la municipalité en retire. Pour établir ce lien, il sera évidemment utile, sinon nécessaire, de voir si l'acte posé peut se rattacher à un devoir inhérent aux fonctions de l'élu, de façon à en identifier la justification juridique. C'est donc d'abord et avant tout en fonction de l'acte lui-même qu'est résolue la question de savoir si l'élu agissait dans l'exercice de ses fonctions. Dans ce contexte, le forum où est posé l'acte ne revêt pas une importance déterminante.

(Je souligne).

[45]           Suivant ce cadre d'analyse, deux éléments doivent être examinés pour décider si l'élu municipal est dans l'exercice de ses fonctions : 1º la finalité de l'acte posé par l'élu municipal et 2º la pertinence de l'acte au regard des affaires municipales.

Préparer la voie ou organiser des rencontres ne constitue pas en soi un exercice d’influence & l'appréciation de la notion de bénéfice

R. c. Giguère, 1983 CanLII 61 (CSC), [1983] 2 RCS 448

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Le juge du procès a commis une erreur en présumant qu’en droit il n’y avait aucun «bénéfice» à moins que Giguère n’ait reçu plus que la juste valeur marchande de ses actions. Le prix d’achat en entier constitue un bénéfice au sens des al. 110(1)a) et d) du Code. 

Toutefois, pour être illégal, le bénéfice doit être reçu en considération d’une collaboration, d’une aide ou d’un exercice d’influence. C’est dans ce contexte que la question de la juste valeur marchande devient importante. Si une personne reçoit l’équivalent de la valeur marchande de ses actions ou plus, il importe de chercher à déterminer l’objet du paiement. Si le paiement est fait pour rémunérer une personne pour des interventions antérieures ou futures de la nature de celles interdites par l’art. 110, il y a attribution d’un bénéfice illégal. En l’espèce, la valeur des actions de Canadian Advertising s’est accrue grâce aux contrats obtenus du gouvernement. Si ces contrats pouvaient être attribués à l’influence de Giguère, le paiement des actions de Giguère pourrait constituer un paiement pour cette influence. Le juge du procès n’a pas tiré les conclusions de fait nécessaires sur ce point parce qu’il a cru, à tort, que la juste valeur marchande était la seule question en litige.

Le juge du procès a aussi commis une erreur dans sa façon de traiter la juste valeur marchande. Pour déterminer si les actions de Giguère ont été acquises à leur juste valeur marchande, le juge du procès aurait dû tenir compte de la somme effectivement reçue par Giguère et non du coût pour celui qui l’a donnée.

Le juge du procès a aussi eu tort de conclure que le fait que Giguère ait préparé la voie et organisé des rencontres ne constitue pas une collaboration ou une aide visée par l’art. 110. Préparer la voie ou organiser des rencontres ne constitue pas en soi un exercice d’influence. Cependant, si quelqu’un prépare la voie et organise des rencontres comme première étape des démarches faites par quelqu’un d’autre pour obtenir un contrat du gouvernement, il s’agit vraiment d’une aide ou d’une collaboration concernant la conclusion d’affaires avec le gouvernement au sens des al. 110(1)a) et d).

Enfin, même si l’acte d’accusation imputait «collaboration, aide et exercice d’influence», la poursuite n’était pas tenue de faire la preuve des trois éléments. Un accusé peut être déclaré coupable pour toute partie de l’acte d’accusation qui constitue une infraction. En conséquence, il y aurait dû y avoir déclaration de culpabilité si la poursuite avait prouvé l’existence d’un complot en vue de verser un bénéfice à Giguère en considération d’une collaboration ou d’une aide, mais non d’un exercice d’influence. En l’espèce, le juge du procès a conclu à l’absence de preuve de l’existence d’une entente pour que Giguère collabore, aide ou exerce une influence. Une telle entente est un élément essentiel des infractions imputées. 

Quelques définitions du Code criminel utiles à l'appréciation du rôle du maire et du conseil municipal

« agent »

« agent » S’agissant d’une organisation, tout administrateur, associé, employé, membre, mandataire ou entrepreneur de celle-ci.

« agent de la paix »

a) Tout maire, président de conseil de comté, préfet, shérif, shérif adjoint, officier du shérif et juge de paix;

« cadre supérieur »

« cadre supérieur » Agent jouant un rôle important dans l’élaboration des orientations de l’organisation visée ou assurant la gestion d’un important domaine d’activités de celle-ci, y compris, dans le cas d’une personne morale, l’administrateur, le premier dirigeant ou le directeur financier.

« municipalité »

« municipalité » La personne morale d’une ville, d’un village, d’un comté, d’un canton, d’une paroisse ou d’une autre circonscription territoriale ou locale d’une province, dont les habitants sont constitués en personne morale ou ont le droit de détenir collectivement des biens à une fin publique.

« personne associée au système judiciaire »

a) Tout membre du Sénat, de la Chambre des communes, d’une législature ou d’un conseil municipal;

Rôles du maire et du directeur général découlant de la Loi sur les cités et villes

52. Le maire exerce le droit de surveillance, d'investigation et de contrôle sur tous les départements et les fonctionnaires ou employés de la municipalité, et voit spécialement à ce que les revenus de la municipalité soient perçus et dépensés suivant la loi, et à ce que les dispositions de la loi, les règlements et les ordonnances du conseil soient fidèlement et impartialement mis à exécution. Il soumet au conseil tout projet qu'il croit nécessaire ou utile, et lui communique toutes informations et suggestions relatives à l'amélioration des finances, de la police, de la santé, de la sûreté, de la propreté, au bien-être et au progrès de la municipalité.

Suspension d'employés.

Dans l'exercice de ses fonctions comme chef exécutif de l'administration municipale, le maire a droit, en tout temps, de suspendre un fonctionnaire ou employé de la municipalité, mais il doit faire rapport au conseil, à la séance qui suit cette suspension, et exposer ses motifs par écrit; le fonctionnaire ou employé suspendu ne doit recevoir aucun traitement pour la période pendant laquelle il est suspendu, à moins que le conseil n'en décide autrement sur cette suspension et celle-ci n'est valide que jusqu'à cette séance.

113. Le directeur général est le fonctionnaire principal de la municipalité.

Gestionnaire.

Il a autorité sur tous les autres fonctionnaires et employés de la municipalité, sauf sur le vérificateur général qui relève directement du conseil. À l'égard d'un fonctionnaire ou employé dont les fonctions sont prévues par la loi, l'autorité du directeur général n'est exercée que dans le cadre de son rôle de gestionnaire des ressources humaines, matérielles et financières de la municipalité et ne peut avoir pour effet d'entraver l'exercice de ces fonctions prévues par la loi.

Pouvoir de suspension.

Il peut suspendre un fonctionnaire ou employé de ses fonctions. Il doit immédiatement faire rapport de cette suspension au conseil. Le conseil décide du sort du fonctionnaire ou employé suspendu, après enquête.

114. Sous l'autorité du conseil ou du comité exécutif, le directeur général est responsable de l'administration de la municipalité et à cette fin planifie, organise, dirige et contrôle les activités de la municipalité.

114.1. Dans l'application des articles 113 et 114, le directeur général exerce notamment les fonctions suivantes:

1° il assure les communications entre le conseil, le comité exécutif et les commissions, d'une part, et les autres fonctionnaires et employés de la municipalité, d'autre part; à cette fin, il a accès à tous les documents de la municipalité et il peut obliger tout fonctionnaire ou employé à lui fournir tout document ou tout renseignement, sauf si celui-ci est, de l'avis du directeur du service de police, de nature à révéler le contenu d'un dossier concernant une enquête policière;

2° il prépare le budget et le programme d'immobilisations de la municipalité et les plans, les programmes et les projets destinés à assurer son bon fonctionnement, avec la collaboration des directeurs de services et des autres fonctionnaires ou employés de la municipalité;

3° il examine les plaintes et les réclamations contre la municipalité;

4° il étudie les projets de règlements de la municipalité;

5° il soumet au conseil, au comité exécutif ou à une commission, selon le cas, les budgets, les programmes d'immobilisations, les plans, les programmes et les projets qu'il a préparés ainsi que ses observations et ses recommandations concernant les plaintes, les réclamations et les projets de règlements qu'il a étudiés;

6° il fait rapport au conseil, au comité exécutif ou à une commission, selon le cas, sur tout sujet qu'il croit devoir porter à sa connaissance en vue de la saine administration des deniers publics, du progrès de la municipalité et du bien-être des citoyens, pourvu que ce rapport ne soit pas, de l'avis du directeur du service de police, de nature à révéler le contenu d'un dossier concernant une enquête policière; s'il le juge à propos, il verse ses propres conclusions au dossier sur tout sujet soumis au conseil, au comité exécutif ou à une commission;

7° il assiste aux séances du conseil, du comité exécutif et des commissions et, avec la permission du président de la séance, il donne son avis et présente ses recommandations sur les sujets discutés, sans avoir le droit de voter;

8° sous réserve des pouvoirs du maire, il veille à l'exécution des règlements de la municipalité et des décisions du conseil, et notamment il veille à l'emploi des fonds aux fins pour lesquelles ils ont été votés.

Tiré de : Loi sur les cités et villes (chapitre C-19)
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http://www2.publicationsduquebec.gouv.qc.ca/dynamicSearch/telecharge.php?type=2&file=/C_19/C19.html

Les éléments devant être examinés pour décider si le fonctionnaire est dans l'exécution de ses fonctions

Berniquez St-Jean c. Boisbriand (Ville de), 2012 QCCS 2369 (CanLII)

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[18]            Selon le même auteur, « Deux éléments doivent être examinés pour décider si l'élu municipal est dans l'exécution de ses fonctions, soit la finalité de l'acte posé par ce dernier et la pertinence de l'acte au regard des affaires municipales »

[19]            Il ne faut pas confondre le fait qu'une personne puisse se servir de sa fonction pour certaines fins proscrites et un acte dans l'exercice des fonctions de la personne.

[23] Suivant l'auteur Jean-François Gaudreault-Desbiens dans un essai publié en 1993, la notion d'exercice des fonctions doit s'examiner sous l'angle du bénéfice ou de l'intérêt que la municipalité tire de l'acte posé par l'élu municipal.

Corruption ‑‑ Éléments constitutifs de l'infraction ‑‑ Fonctionnaire ou employé du gouvernement ‑‑ Acceptation d'«une commission, une récompense, un avantage ou un bénéfice de quelque nature»

R. c. Hinchey, 1996 CanLII 157 (CSC)

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L’objectif crucial de l'al. 121(1)c) n’est pas simplement de préserver l’intégrité du gouvernement, mais aussi de préserver l’apparence d’intégrité.  Compte tenu de la confiance et des lourdes responsabilités qui se rattachent aux charges publiques, il est normal que les fonctionnaires du gouvernement doivent se conformer à des codes d’éthique qui, pour un simple citoyen, seraient très sévères.  Un préjudice peut être causé à l’intégrité du gouvernement lorsque des fonctionnaires reçoivent des avantages, même en l’absence d’un motif illicite.  Il est tout à fait stérile qu’un gouvernement soit paralysé par des rumeurs et des insinuations pendant qu’une enquête se déroule au sujet des motifs à l’origine d’un avantage ou d’un bénéfice conféré à un fonctionnaire. Cette disposition criminalise le comportement du fonctionnaire ou employé du gouvernement qui, dans certaines circonstances, accepte un bénéfice d’une personne qui a des relations d’affaires avec le gouvernement.  L'infraction créée est un crime «lié au comportement», ce qui signifie qu’il n’est pas nécessaire qu’un résultat donné découle de la perpétration de l’acte interdit.

                  Le législateur a libellé l’al. 121(1)c) d’une façon large et n’avait pas l’intention d’en restreindre l’application uniquement aux situations dans lesquelles le cadeau était motivé par la fonction du récipiendaire dans le gouvernement. Il est possible d’en limiter l’application potentiellement large par le biais de l’interprétation statutaire sans y introduire d’élément additionnel. Le premier élément de cet alinéa est qu’une commission, une récompense, un avantage ou un bénéfice de quelque nature doit être donné par une personne qui a des «relations d’affaires avec le gouvernement».  Il faut accorder au terme «dealings» dans le texte anglais l’interprétation restreinte en vertu de laquelle seules les personnes qui ont des relations d’affaires avec le gouvernement au moment de la perpétration de l’infraction sont visées par l’alinéa.

                  Le deuxième élément de l’actus  reus est l’acceptation d’«une commission, une récompense, un avantage ou un bénéfice de quelque nature» par un fonctionnaire.  L’expression «de quelque nature» n'était pas destinée à élargir la portée de l’alinéa.  Elle n’était pas censée signifier «de quelque montant que ce soit» ou «de quelque valeur que ce soit», mais englober diverses formes de bénéfices autres que ceux d'une nature strictement pécuniaire.  Il est possible d’éluder une bonne partie des conséquences absurdes qui résulteraient de l'attribution d'un sens illimité aux termes «avantage ou bénéfice» en interprétant plus strictement les termes et en reconnaissant qu’ils exigent que, pour être visé par cet alinéa, le bénéficiaire ait obtenu un gain important ou concret.  Il est important d’examiner les liens qui existent entre les parties ainsi que l’étendue du bénéfice.  Plus les liens sont étroits, moins le cadeau devrait être considéré comme un avantage ou un bénéfice pour la personne qui le reçoit.  La question de savoir s'il s'agit d'un «bénéfice» réel est une question de fait sur laquelle le jury doit se prononcer en se fondant sur l’ensemble de la preuve.

                  En ce qui concerne la mens rea, étant donné que l'infraction est un crime «lié au comportement», elle exige, pour que l’accusé soit coupable, qu’il sache ce qu’il a fait et connaisse les circonstances dans lesquelles il a commis l’acte.  Pour prouver l’infraction prévue à l’al. 121(1)c), le ministère public doit donc établir les éléments suivants quant à la faute:  a) la décision prise sciemment par l’employé d’accepter ce qui en tout état de cause est «une commission, une récompense, un avantage ou un bénéfice de quelque nature» et b) le fait de savoir (ou d’ignorer volontairement), au moment de l’acceptation, que le donneur avait des relations d’affaires avec le gouvernement et que le supérieur de l’employé n’avait pas consenti à l’acceptation d’«une commission, une récompense, un avantage ou un bénéfice de quelque nature».  Étant donné que ce degré de mens rea est reconnu comme une forme valide de culpabilité criminelle, il n’est pas nécessaire d’ajouter d’autres éléments.  Les motifs pour lesquels un bénéfice est conféré ne sont pas sans pertinence; il s’agit d’un facteur important pour déterminer le degré de culpabilité.  Il est clair que le fonctionnaire qui a une intention de corruption lorsqu’il accepte un bénéfice méritera habituellement une peine plus sévère que la personne qui n’était pas animée d’un tel dessein.

La notion de fonctionnaire du Code criminel est plus large que l'acception commune de ce terme et les critères correspondant à la définition législative et jurisprudentielle applicable

R. c. C.L., 2002 CanLII 35073 (QC C.A.)

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[23] Une remarque préliminaire s'impose. La notion de fonctionnaire du Code criminel est plus large que l'acception commune de ce terme, puisqu'en général, dans ce dernier cas, l'une des conditions essentielles du statut est la permanence d'emploi. C'est d'ailleurs ce qu'a fait remarquer le juge Pigeon dans Doré c. Procureur général du Canada, 1974 CanLII 153 (C.S.C.), [1975] 1 R.C.S. 756 p. 758.

[24] C'est ainsi que, dans la langue de tous les jours, on retrouve les définitions suivantes:

Le petit Robert : fonctionnaire : «personne qui remplit une fonction publique; personne qui occupe, en qualité de titulaire, un emploi permanent dans les cadres d'une administration publique».

Le Grand dictionnaire encyclopédique Larousse : fonctionnaire : «1) agent public, nommé dans un emploi permanent, a été titularisé dans un grade de la hiérarchie des administrations de l'État; 2) titulaire d'une fonction publique. ENCYCL : l'exigence de la nomination dans un emploi permanent exclut de la catégorie des fonctionnaires, les agents temporaires ou intérimaires. L'exigence de la titularisation exclut de cette catégorie les stagiaires, contractuels et auxiliaires».

The dictionary of Canadian law : official : «any person employed in, on occupying a position of responsibility, the service of Her Majesty and includes any person formerly so employed or formerly occupying such position».

[25] Il en est également ainsi en droit administratif où les employés contractuels occasionnels du gouvernement ne sont pas considérés comme des fonctionnaires. L'auteur René Dussault, dans son Traité de droit administratif, (R. DUSSAULT et L. BORGEAT, Traité de droit administratif, 2e éd., Québec, P.U.L., 1986, p. 240) écrit à cet égard:

«Il s'agit de tous ces collaborateurs de l'État qui, dans des conditions très variables, participent à l'accomplissement de tâches de service public, en vertu d'un simple contrat de louage de services régi principalement par le droit commun; on a recours à eux pour une période donnée en vue d'un travail prédéterminé avec un objectif bien défini qui ne peut être exécuté par le personnel régulier du ministère ou de l'organisme en cause ni par un employé occasionnel; de ce fait, les employés contractuels ne sont pas soumis au statut général de la fonction publique et ne sont pas considérés comme fonctionnaires.»

[26] La jurisprudence pénale sur la question n'est pas nombreuse. L'ancêtre de l'article 118 C.cr. (art. 99 C.cr. jusqu'en 1985) était rédigé, quant aux paragraphes en jeu ici, de façon rigoureusement identique, ce qui permet de nous référer donc aux précédents antérieurs à 1985.

[27] C'est ainsi que les tribunaux canadiens ont conclu que les personnes suivantes étaient des fonctionnaires: Un employé de la Société Radio-Canada; un employé sous contrat de la Société d'habitation du Québec; un ministre, [1959] R.C.S. 678); un membre du Conseil législatif; un sénateur; un fonctionnaire municipal élu; un employé de la Commission des liqueurs du Québec; un directeur d'une succursale de la Société centrale d'hypothèque et de logement; un ingénieur de Hydro-Québec; un gérant de succursale postale; un inspecteur agraire; un directeur général de la Ville de Québec; un policier (références omises).

[28] Au contraire, n'ont pas été qualifiées de fonctionnaires les personnes suivantes: Un inspecteur autorisé au sens de la Loi sur les produits agricoles, les produits marins et les aliments; un syndic; un directeur des HEC; un employé du Community Resource Services (compagnie privée sans but lucratif); un pilote d'hélicoptère dont l'employeur avait un contrat avec un ministère canadien (références omises).

[29] Pour décider donc si l'appelant correspond à la définition législative et jurisprudentielle, il convient, dans un premier temps, d'identifier précisément le rôle contractuel qu'il jouait et, dans un second temps, de déterminer, eu égard aux critères posés par la jurisprudence, le profil exact de ses fonctions.

[41] Quels sont les critères qui, appliqués en l'espèce, peuvent permettre de décider si l'appelant n'était qu'un simple consultant contractuel ou un fonctionnaire au sens élargi donné à ce terme?

[42] Le premier critère, qui n'est pas pertinent et doit donc être écarté, est la qualification juridique de la relation contractuelle. Dans Procureur général du Québec c. Cyr, [1984] C.A. 254, le juge Claire L'Heureux-Dubé, alors à la Cour d'appel, écrivait:

« La relation contractuelle, qu'il s'agisse d'un mandat ou d'un louage de service, n'affecte en rien l'issue du litige. Il n'y a rien d'incompatible en soi à ce qu'une charge ou fonction soit celle de mandataire. Par ailleurs, le contrat intervenu entre la Société et Transit Inc. est intitulé «Contrat de location de service».»

[43] Le second critère est la sujétion de la personne à l'autorité du gouvernement. La chose ne fait pas de doute ici. Le rôle du Secrétariat était clairement défini. Celui-ci devait préparer des études de façon à permettre au gouvernement du Québec de restructurer l'administration publique, le tout sous le contrôle du Secrétaire. L'appelant dépendait hiérarchiquement du Secrétaire général, lui-même fonctionnaire gouvernemental permanent.

[44] Le troisième critère qui m'apparaît le plus important est que cette personne ait des responsabilités et une autorité qui le placent dans un poste de confiance.

[45] Dans R. c. Pruss, précité, le juge Trainor écrivait:

«To become an official, the person must clearly be put in the position of trust.»

[46] En bref un fonctionnaire, au sens du Code criminel, est une personne qui œuvre pour l'État, qui remplit un emploi de confiance à titre de conseiller ou autre dans une dynamique de réalisation ou de promotion des intérêts de l'État.

[47] Je n'ai donc pas d'hésitation à conclure que l'appelant remplissait toutes et chacune des conditions. Il était, en effet, au coeur même d'un Secrétariat rattaché au ministère du Conseil exécutif jouant un rôle central au sein de l'État. Les fonctions et obligations décrites plus haut montrent qu'il occupait un poste de confiance, un poste de responsabilité, un poste d'autorité lui donnant de véritables pouvoirs dans l'attribution des contrats de recherche et dans l'identification des personnes susceptibles de remplir ces commandes. C'est l'utilisation de cette autorité et de ces fonctions qui lui a permis d'obtenir les avantages personnels.

[48] Je suis donc d'avis que le premier juge n'a pas commis d'erreur de droit en le trouvant coupable des chefs d'accusation tels que constitués.

[49] Quant à l'argument subsidiaire de l'appelant qu'il ignorait son statut de fonctionnaire, la preuve à cet égard me paraît claire. L'appelant se considérait, effet, comme faisant partie du gouvernement. Les témoins entendus au cours du procès l'ont toujours considéré comme un intermédiaire entre eux et le Secrétariat. Enfin, M… G… a témoigné que l'appelant lui-même lui a dit qu'il avait quitté son poste auprès de [la Compagnie B], parce qu'il se disait «…être au gouvernement». Il n'ignorait donc pas son statut (référence omise).

L'ignorance d'une disposition légale qui peut donner lieu à une interprétation est un facteur très important lorsqu'il s'agit de décider si l'accusé doit jouir d'une absolution

R. c. Cogger, 2001 CanLII 20626 (QC C.A.)

En somme l'appelant ignorait la loi, et l'ignorance de la loi n'est pas un moyen de défense.

Cependant, à mon humble avis, l'ignorance d'une disposition légale qui peut donner lieu à une interprétation est un facteur très important lorsqu'il s'agit de décider si l'accusé doit jouir d'une absolution

Ceci, alors que l'appelant n'a pas commis de turpitude et ne sachant pas qu'il commettait un acte criminel. L'infraction prévue à l'al. 121(1)a) n'est pas un malum in se, mais un malum prohibitum. L'intérêt public n'exige nullement autre chose qu'une absolution.

Quant à la dissuasion spécifique, il y a fort à parier que l'appelant a eu sa leçon et qu'il ne recommencerait pas même s'il redevenait «fonctionnaire».

Quant à la dissuasion générale, elle doit céder le pas à la mansuétude dans le cas où l'accusé a agi dans l'ignorance de la loi, en toute bonne foi, et a subi un préjudice singulièrement important.